公务员分类改革进入实际操作阶段-河北网

　　深化公务员分类改革没有完成时，在中国，这项改革更是任重道远。

　　文/赵子建

　　深化公务员分类改革是完善中国特色公务员制度的重要内容，是提高公务员管理效能和科学化水平的内在要求，是拓宽公务员职业发展空间、调动公务员积极性的必要举措，是党的十八届三中全会的重要决策部署。

　　十八届三中全会提出，要“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”。这为公务员分类改革定下了基调、提出了原则、指明了方向。

　　目前，深化公务员分类改革已进入实质性操作阶段。2013年起，国家公务员局已着手制定《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》。这两个文件已经征求各方面意见并进入后期修改阶段。

　　2014年1月，中组部、人社部联合召开公务员管理工作会议，中组部常务副部长陈希指出，当前要把深化公务员分类改革作为整个公务员制度建设的重点。国家公务员局局长尹蔚民亦强调，2014年要明确工作重点，深入推进公务员分类改革。

　　两个层面看改革

　　公务员分类在法律层面早已明确。2006年1月施行的《中华人民共和国公务员法》(以下称“公务员法”)第十四条规定，国家实行公务员职位分类制度，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

　　但在实践层面，公务员分类一直处于试点探索阶段，专业技术类和行政执法类公务员的管理制度没有建立起来，相关的配套制度也是空白。深化公务员分类改革既是对公务员法的贯彻落实，又是对其必要的补充。

　　宏观层次上，改革的主要内容是当前“大一统”的公务员管理模式。公务员法的颁布实施没有实现公务员的实质性分类，目前，公务员管理仍然采用“大一统”的管理模式，所有公务员采用同一套管理办法。

　　这种管理模式压缩了基层公务员的职业发展与待遇提升的空间，阻碍了公务员专业化水平的提高。据统计，当前我国县乡两级公务员占全国公务员的近60%。受机构规格和领导职数的限制，县乡两级绝大多数公务员退休之前都解决不了副主任科员的待遇。没有分类，就没有专业化的管理。没有专业化的管理，提高公务员专业化水平也只能是空谈。

　　微观层次上，改革的主要内容是公务员的分类、职务、级别、工资福利保险、教育培训等具体的管理制度。科学的、民主的公务员管理必须建立在具体的制度之上，依靠制度规范公务员行为。公务员管理最微小的细节都应该在具体制度的相关规定中找到。公务员分类制度复杂细致而又整齐划一，核心包括界定、职务与级别、录用、工资福利保险、教育培训等。现行公务员法就是这些制度的框架性体现。

　　具体而言，界定类别划分标准、健全职务与职级序列、重塑待遇决定机制，是当前深化公务员分类改革的三大重点。

　　清晰界定类别划分标准

　　深化公务员分类改革首先必须清晰界定类别划分标准。科学分类是科学管理的基础，科学界定类别划分标准是科学分类的前提。一旦类别划分标准界定清楚，公务员就能够进行实质性分类。

　　类别划分标准一般包括三项内容：一是职位类别的本质特征；二是职位类别的排他性特点；三是是否利于管理需要。我国2010年开始的公务员分类试点已经做过相关探索。

　　比如，根据行政执法类公务员的工作性质与工作特点，把行政执法类公务员界定为政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。与综合管理类相比，它具有纯粹执行的特点；与专业技术类相比，它具有现场强制性的特点。

　　根据这一标准，行政执法类公务员主要集中在税务、工商、质检、海关、环保、食品药品监管等政府机关，而且分布在这些机关的市、县两级处、科规格的部门中。

　　其中，全国税务系统近55万，占全部职位的近80%；工商系统近28万，占全部职位的近70%；质检系统近4万，占全部职位的近60%；海关近2万，占全部职位的近50%；环保近5万，占全部职位的近60%。

　　试点方案还把县级以下科级规格部门中除领导班子成员外的公务员一揽子划为行政执法类公务员，基本依据就是为了简化管理、方便管理。

　　科学界定类别划分标准是实现公务员分类管理重要的切入点。从国外经验来看，目前美国地方政府公务员职位类别划分标准一般包括，职位的工作性质、工作特点以及管理需要。纽约州据此把全州公务员职位分为50个职系，1300个分类职位。

　　富有品位分类色彩的英国，1971年的文官制度改革文件根据公务员的工作性质和管理需要，把公务员的职位划分为十大类：综合类、科学类、专业技术类、培训类、法律类、秘书类、社会保障类、警察类、资料处理类、调查研究类。此分类沿用至今。

　　健全职务与职级序列

　　健全职务与职级序列是实现公务员分类的关键。公务员分类之后，分类管理就要根据每个职位上人、事、责任的不同做出纵向划分，划分结果体现为职务或职级。职务划分的表现形式是职务序列，职级划分的表现形式是级别序列。职务序列与级别序列具有对应关系。

　　公务员法规定，公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类。领导职务序列从国家级正职到乡科级副职共分10个职务层级，综合管理类公务员非领导职务序列从巡视员到办事员共分8个职务层级。本文来源：瞭望观察网

　　《公务员职务与级别管理规定》中进一步明确，公务员级别从高到低分为1至27级，领导职务以及综合管理类非领导职务与级别具有明确的对应关系，比如，厅局级正职与巡视员对应13至8级，厅局级副职与副巡视员对应15至10级。

　　不过从整体上看，目前我国公务员的职务与职级序列设计还仅限于领导职务和综合管理类公务员非领导职务，行政执法类和专业技术类公务员的非领导职务与职级序列还是空白。

　　因此，深化分类管理至少要在以下三个方面对职务与职级序列加以补充：一是设计行政执法类与专业技术类公务员的非领导职务序列；二是明确行政执法类与专业技术类公务员非领导职务与级别的对应关系；三是设定行政执法类与专业技术类公务员非领导职务与级别升降的系列条件。

　　2010年，作为全国公务员分类改革唯一试点，深圳市把行政执法类公务员非领导职务序列从高到低设计为一至七级“执法员”，专业技术类公务员非领导职务从高到低设计为主任、主管、助理等若干层次，初步建立了行政执法类、专业技术类公务员的职务与职级管理制度，为深化公务员分类改革积累了宝贵的经验。

　　重塑待遇决定机制

　　重塑待遇决定机制是深化公务员分类改革的重要着力点。公务员法规定，职务与级别是确定公务员工资与其他待遇的依据。从公务员法的立法精神来看，此规定的本意应是，职务与级别是公务员两条不同的职业发展台阶，职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给财”。

　　但在现行的公务员工资与待遇决定机制中，职务、级别的这种功能差异并未体现出来。相反，级别和待遇皆由职务决定，这给公务员管理带来了一系列的问题。

　　因此，合理区分职务与级别的功能，重新赋予级别对于待遇的决定性作用，使级别成为公务员的另一个专业发展台阶，就成为重塑公务员待遇决定机制的基本考虑。那些不能晋升职务的公务员，也可以通过晋升级别获得合理的待遇。十八届三中全会提出“推行公务员职务与职级并行，职级与待遇挂钩的制度”，其意图即在于此。

　　从技术层面来讲，当前重塑待遇决定机制可以做两方面的工作：一是考虑建立类别工资制，不同类别公务员适用不同的工资体系。比如，美国联邦政府共有30个薪酬系统，其中3个主要的薪酬系统适用于近90%的雇员。

　　二是进一步拉大级别工资之间以及档次工资之间的差距，使级别对工资待遇的决定性作用凸显出来。比如，新加坡同一职系公务员最高职级与最低职级工资差异可高达70倍。再如，英国低级公务员的周薪分为24个等级，除技术工人外，非技术工人的工资标准从0级至22级，最低与最高之比为1:17。

　　香港公务员行政主任职系共6个职级，最低一级为二级行政主任。2013年其最低一档月薪金为23530港元，最高一级为高级首席行政主任，其最高一档月薪金为145650港元，后者是前者的6.2倍。

　　近期实现步骤

　　从改革的进程来看，建立分类别的管理制度、完善配套管理制度，是深化公务员分类改革的两个近期可以实现的步骤。

　　其中，将行政执法类和专业技术类公务员分开，为两类公务员分别建立各自的管理制度，将是落实深化公务员分类改革内容的第一步。本文来源：瞭望观察网

　　我国没有公务员职位分类专门管理办法，建立分类别的公务员管理制度非常必要，它将涵盖深化公务员分类改革的各项主要内容，将包括行政执法类和专业技术类公务员的界定、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、工资福利保险、教育培训等各项具体的管理制度，是实现公务员分类的具体形式。

　　目前，国家公务员局已经起草了《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》，将成为我国公务员分类改革的重要指导文件。

　　此外，完善各类别公务员配套管理制度是对分类别管理制度的必要补充。公务员分类管理必须依靠一整套制度体系，这些制度有的可以为公务员提供更好的教育条件，有的可以形成有效监督与约束，有的可以提供有力的激励与保障。

　　比如，当前可以探索建立行政执法类与专业技术类公务员聘任制管理办法。聘任制能够激活公务员的进入与退出机制，克服现行公务员管理制度难以对慵懒、不胜任公务员形成有效制约的弊端。

　　公务员分类改革没有完成时。美国公务员分类管理如果从1923年《美国文官法》颁布实施开始算起的话，90多年后的今天仍在不断调整优化中。英国公务员分类管理如果从1805年财政部设立第一个常务次官开始算起的话，两百多年来一直在不断地改革完善。与此相对照，我国的公务员分类改革任重道远。□

　　(作者单位：国家行政学院)

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